访西南政法大学教授、博士生导师、司法研究中心主任徐昕
记者：从理论上讲，以立案登记制替代立案审查制有什么现实意义？这个问题为何会在这个时候提出来？
立案登记制的进步性主要体现为便利当事人起诉，并且对于应当受理而未受理的情况，登记记录可作为证据，便于明晰责任。显然，这是相对于立案审查制的缺陷而言的。中国现行的立案审查制的缺陷主要在于：《民事诉讼法》第108条设定的起诉条件过高，用词模糊，弹性极大，易被滥用；第1款规定原告要“与本案有直接利害关系”，即原告应是与争议法律关系有直接利害关系的“正当当事人”，而这涉及到对实体法律关系的审查，在立案阶段很难查明；第3款要求“有具体的诉讼请求和事实、理由”，对具体事实和理由的要求属于实体审理事项，相当于要求起诉时就进行较充分的举证，有未审先判之虞，在审查起诉的7日内无法判断，而何谓“具体的诉讼请求”也存在较大弹性。此外，当事人起诉对法院立案的约束弱，法院立案审查的时限7日过长，诉讼程序启动不是从起诉而是从立案开始计算等。
以立案登记制替代立案审查制，并非近期的改革建议，这一问题至少已经讨论了3年。这个问题的提出，旨在应对中国所面临的“立案难”问题。但我主张，引入立案登记制应当审慎。
记者：立案登记制有助于诉权保护吗？引入这种制度是否会带来负面效应？
立案登记制的确有助于保护诉权，但只是保护程序意义的诉权，当事人因此受益多少需要进一步研究。而且，诉权的概念不应当神圣化，因为诉权的启动会导致他人被动地进入诉讼程序和强制接受裁判。倘若诉权的启动过于轻易，将导致他人无端遭受不当诉讼的侵扰。尽管随着社会的发展，诉权的范围从总体而言呈现出不断扩张的趋势，但广泛地赋予诉权未必是一件绝对的好事，因为它至少会带来两方面的后果：一是滥诉；二是诉讼案件的急增。任何制度的设计都应当关注后果，规定立案登记制必须认真考虑可能引发的多方面负面影响。
当前中国法院的案件负担越来越重，部分大中城市出现“诉讼爆炸”，正面临着前所未有的挑战。立案登记制度将给法院带来更大、甚至难以承受的案件压力，国家将耗费更多的司法资源，却未必能够解决“立案难”的问题，也未必有利于正义的实现。此外，立案登记制还更容易导致“琐碎之事”诉诸法院，造成滥诉，从而不合比例地耗费司法资源。
记者：法院作为纠纷解决的最后防线，是否应当受理一切纠纷？
法院不可能介入一切纠纷，许多纠纷不具可诉性，属非司法纠纷。社会冲突要纳入司法轨道成为可司法事项，取决于立法规定。何为在法律上有利害关系，何为可司法事项，什么是权利什么不是，这是一个由立法机构代表国家就社会冲突进行司法评价的必要性和可能性予以考量而确定的实体法问题。大陆法诉讼理论发展了一套诉的利益学说，来解释民事纠纷需通过司法予以救济的必要性和实效性，“无利益即无诉权”。
法院作为社会正义的最后防线，并不等于要包揽一切司法纠纷。对于某些法院暂不受理如集资等类型的纠纷，并非不可以从司法政策和诉的利益理论加以解释，因为此类纠纷即便法院受理并裁判，亦效果不佳，集资款的退还等难题最终需要政府采取某种政策性措施加以解决。诉诸法院的纠纷应当具有解决的可能性和实效性，法院能通过判决实际解决有关纠纷，这是“诉的利益”概念的一个含义。
中国正处于急剧转型的时期，社会矛盾异常复杂和激烈，如果各种矛盾和纠纷都涌向法院，法院不仅难以解决，甚至可能无法承受。并且，当前法院已经承载了许多原本不应承担的重任，立案审查作为法院的一道防线，可以发挥一定的过滤功能。这也是法院自行掌握司法政策的一个方面。立案登记制撤销了法院的这道防线，未必有助于司法改革迈向独立和公正的目标。
记者：引入立案登记制的理论准备是否充分？立案登记制需要哪些相应的配套制度？
以立案登记制取代立案审查制，目的在于解决“立案难”问题。对“立案难”问题，我认为需要进行细致的调查研究，对症下药，而非简单地引进外国某种制度。但近二十年来，“立案难”几乎没有任何面向司法实践的经验研究。制度设计并非要追求“最先进”，而应追求“最适合”。改革只有切实面对中国问题，立足实际，才能行之有效。法的生命在于法的实现，立法应当考虑到法律的实施和执行。同时，我认为法学界对国外相关制度的理论研究也是远远不够的，基本上没有关于民事案件立案的有分量的比较研究。
实行立案登记制度，需要设计防止诉讼权利滥用的具体规则等配套制度。而引进这类以诚实信用原则为中心所衍生出来的规则是一个复杂的问题，国外也没有完善的制度加以借鉴，而且这类规则弹性大，技术性强，尤其是在司法实践中不好把握，难以实施。
记者：关于立案登记制或立案审查制有无适当的比较法经验加以借鉴？
立案登记制大致称得上是普通法系民事诉讼的基本特征，但英美法国家的法院受理案件也并非毫无审查；立案审查制是大陆法系民事诉讼的通常做法，但不同国家和地区关于起诉条件的设置差别较大。从比较法视角来看，多数国家和地区规定了立案环节的审查。例如，日本新《民事诉讼法典》第137条规定了审判长审查诉状的权限，而审查诉状的缺陷也具有相当的弹性，第135条规定了提起将来给付之诉的条件。我国台湾地区《民事诉讼法》第244条规定了诉状的必备事项，第246、247条分别规定了提起将来给付之诉和确认之诉的条件，第249条规定了诉讼要件之审查及补正（包括诉讼事件不属普通法院之权限、不属受诉法院管辖、原告或被告无当事人能力、原告或被告无诉讼能力而未由法定代理人合法代理、起诉的诉讼代理人欠缺代理权、起诉不合程序或不具备其他要件、起诉之诉讼标的为确定判决之效力所及者）。澳门《民事诉讼法》第394条规定了初端驳回起诉状的四种情形。
记者：立案登记制取代立案审查制能解决“立案难”的现实问题吗？
“立案难”的表现大致包括：（1）《民事诉讼法》第108条设定的起诉条件过高，某些法院适用该条时掌握过严；（2）某些法院自行规定拔高起诉的门槛；（3）某些法院追求结案率存在“抽屉案”，即法院收到诉状后不及时立案，而将诉状搁置，等有空闲时才进入立案程序；（4）个别法官利用立案审查，故意刁难当事人，甚至完全置之不理，不作出不予受理的裁定，令当事人无法上诉；（5）某些法院利用立案审查权拒绝受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定。可见，目前我国所存在的“立案难”问题，虽然有《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件过高、规则较为模糊等原因，但主要不是立法层面的欠缺所致，绝大多数问题实际上是出在法律执行的层面，是司法实践对法律规定的背离。这些问题并不是通过引入立案登记制就可以解决的，所以我认为，立案登记制难以解决“立案难”的现实问题。
记者：您认为如何进行适当的制度变革来解决中国现实的“立案难”问题？
我以为大致有两种进路：一是用立案登记制取代立案审查制；二是改进和完善现行的立案审查制，降低起诉条件。前者是激进式改革，后者是渐进式改良。鉴于立案登记制以英美法为蓝本，而中国与英美法系民事诉讼制度存在着巨大的差异，考虑到跨法系制度移植的可行性及中国的现实状况，我认为后者更为可取。因此，我尝试提出完善现行立案审查制的如下基本思路：
（1）降低起诉条件。《民事诉讼法》第108条第1款修改为：“原告是认为与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；第3款修改为“有具体的诉讼请求及相应的证据材料”。
（2）确保法院严格执行起诉条件的规则，禁止提高起诉的门槛，杜绝“抽屉案”和法官故意刁难当事人，相对宽松地适用弹性规定，并明文规定对当事人的救济条款，以及对法院的惩罚条款。例如，法院不立案，且不作出不予受理裁定的，构成司法懈怠。起诉人可向受诉法院的上一级法院申诉或起诉，上一级法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可移交或指定下级法院审理，也可自行审理。起诉人还可就此向有关国家机关申诉。怠于履行职责的审判人员，应承担行政责任，情节严重者，以渎职罪论处。
摘自《中国审判》2007年第1期
